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De quoi ?

Festivals, la circulaire illégale ?

L’émoi est fort, et les craintes tout autant, depuis la publication, le 15 mai 2018, d’une instruction ministérielle relative à l’indemnisation des forces de l’ordre mobilisées sur des manifestations sportives ou culturelles, par le Ministre de l’Intérieur Gérard Collomb. Ce que le milieu culturel appelle « la circulaire Collomb ». Les craintes sont fortes et justifiées : dès le 22 juin, l’association Pull Friction annonce qu’elle annule la première édition de son festival Microclimax, principalement du fait d’une « demande excessive de renfort de gendarmes pour un coût de 19800 euros, que l’association aurait dû régler ». La Préfecture du Morbihan exigeait la présence de 40 gendarmes supplémentaires pour sécuriser un festival qui attendait 500 personnes, sur un île…
Devant l’émoi, les ministres de la Culture et de l’Intérieur se sont fendus d’un communiqué commun appelant les préfets à plus de discernement.
Mais les affaires continuent. Dernièrement, c’est à Saint Molf, en Loire-Atlantique, que le festival Champs Libres a jeté l’éponge devant la note salée de la préfecture.
Que dit donc cette « circulaire » ? D’abord, qu’elle est une instruction, une directive. Et donc en aucun cas une nouvelle règle de droit. C’est le principe même des circulaires, qui sont tout en bas de la hiérarchie des normes. Ce que le Ministre, devant l’émoi des festivals, s’est empressé de rappeler : le texte ne fait que rappeler des règles existantes, parce que son « attention est régulièrement appelée sur les difficultés que rencontrent les services de la police et de la gendarmerie nationales dans la mise en œuvre des règles concernant l’indemnisation des forces de l’ordre engagées à l’occasion d’événements nécessitant un dispositif de sécurité particulier« , comme l’indique la première phrase de son instruction.
De quelles règles s’agit-il ? De celles découlant du seul article de loi encadrant cette possibilité d’indemnisation, l’article L211-11 du code de la sécurité intérieure. Qui dit, in extenso, ceci :

“Les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif peuvent être tenus d’y assurer un service d’ordre lorsque leur objet ou leur importance le justifie.
Les personnes physiques ou morales pour le compte desquelles sont mis en place par les forces de police ou de gendarmerie des services d’ordre qui ne peuvent être rattachés aux obligations normales incombant à la puissance publique en matière de maintien de l’ordre sont tenues de rembourser à l’Etat les dépenses supplémentaires qu’il a supportées dans leur intérêt.
Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’application du présent article.”

Ce texte dit donc deux choses importantes : qu’il faut distinguer, pour l’indemnisation éventuelle, ce qui est du ressort des missions incombant à la puissance publique (la « sûreté »), et ce qui pourrait être assuré par quelqu’un d’autre, ou qui n’est pas du ressort de la sûreté de l’État et des populations (la « sécurité »). Ça, c’est l’alinéa 2. Et que l’article ne concerne que les manifestations sportives, récréatives et culturelles à but lucratif. Ça, c’est l’alinéa 1. Je souligne à but lucratif, parce que c’est là qu’est l’os.
Or, que dit l’instruction Collomb ? Page 3, le ministre écrit :

“En tout état de cause :
• il est indifférent que le service d’ordre soit organisé sur la voie publique ou dans un site ouvert ou fermé à l’accès du public ou que la manifestation ait ou non un but lucratif. Cette dernière caractéristique a, en revanche, des conséquences sur l’application d’un coefficient multiplicateur.”

Donc, pour le ministre, le fait que le législateur ait expressément restreint le périmètre de l’article L211-11 aux manifestations à but lucratif est indifférent. Or, en se déclarant indifférent à la précision du législateur, le ministre présuppose que, dans le silence de la loi, la règle s’applique de la même manière aux manifestations à but non-lucratif. Pourtant, si le législateur avait voulu les englober dans le champ de l’article, il n’aurait eu qu’à éviter de faire la précision. Si le législateur fait la précision, c’est justement pour limiter l’interprétation, et pour éviter notamment une interprétation « par analogie » (« si le cas n’est pas précisé, nous le traiterons comme un cas semblable »), et imposer une interprétation a contrario. A contrario, donc, les manifestations à but non-lucratif ne peuvent se voir demander une indemnisation des forces de l’ordre. Il est donc difficile de se déclarer indifférent à la précision du législateur, alors que l’intention de ce dernier est claire. On ne peut pas traiter les manifestations à but non-lucratif comme les manifestations à but lucratif. L’application de la loi doit les distinguer.

Pour autant, la distinction ne résout pas tous les problèmes. Il faut déterminer si l’organisation est à but lucratif ou non, et le statut de l’organisateur ne suffit pas. Un festival qui serait organisé par une association « à but non lucratif », mais dont la gestion ne serait pas totalement désintéressée, parce les dirigeants salariés bénéficieraient de salaires manifestement très au-dessus des autres directeurs de festivals équivalents, par exemple, ou dont l’organisation n’impliquerait ni la population ni les collectivités locales, ou dont la programmation ne ferait place ni à des œuvres réputées difficiles à programmer par le marché, ni à des artistes locaux dont le festival assurerait la promotion, pourrait très bien être requalifié « à but lucratif ». Et se voir présenter la note par le Préfet.

Mais en tout état de cause, 90% des festivals français semblent bien sortir du cadre de l’instruction ministérielle. Qui, il est utile de le rappeler, n’a pas de valeur juridique, et ne peut ajouter des éléments nouveaux au droit existant, sauf à être attaquable devant la justice administrative.

(Si, dans la chaleur de ce mois d’août, un ou plusieurs juristes spécialistes de ces questions voulaient bien courir après le lièvre, j’en serai ravi.)

Photo : Damoclès, installation participative mettant en jeu nos principes de sécurité. Yann Ecauvre, Cirque Inextremiste, Festival d’Aurillac, 2017.
De quoi ?

Festivals : la grande illusion

Depuis quelques années, une formule magique se répand dans le milieu culturel : 1€ investi dans un festival rapporterait jusqu’à 10€ au territoire. Magique ? Ou tragique ? Décryptage.

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Tout a commencé en Avignon, en 2003. Lorsque les intermittents en grève ont provoqué l’annulation du festival pour protester contre la réforme de leur indemnisation chômage, et que la maire et le président de la chambre de commerce et d’industrie de la Cité des Papes ont hurlé de concert à la perte de la manne financière engendrée par le festival. 40 millions d’euros, disaient-ils. Unité de mesure ? Le doigt mouillé. Mais qu’importe, le chiffre a eu son impact. Son impact psychologique : la culture a un impact économique, et le festival est le joyau de cette dynamique.
Près de 15 ans plus tard, la machine à mesurer les retombées économiques des festivals s’est emballée, et on ne compte plus les annonces mirobolantes. « Pour 1€ de subvention, on a 9,62€ de retombées économiques » disait en avril 2016 le créateur d’un festival de musique de la côte vermeille dont nous tairons le nom parce que ce n’est pas sa faute. Il reprenait les mots soufflés par le chercheur-consultant qui a fait le calcul, et dont nous tairons le nom par charité.
9,62€ de retombées chaque fois qu’on met un 1€ de subvention… Si ça, c’est pas formidable. Et ça ne se passe pas que sur la Côte Vermeille ! C’est partout, dit le consultant ! Pour 1€ de subvention publique, on a entre 4 et 10€ de retombées économiques ! Si ça, c’est pas le bonheur.
Du coup, hein, plus question d’hésiter. Faut y aller à fond. C’est quand même pas tous les jours qu’on trouve une manne pareille. Tu poses 1€ sur la table, il en tombe 10 sur le territoire. N’est-ce pas un peu exagéré, docteur ? Comment en est-on arrivé là ? Rembobinons le fil.

QUANTIFIER L’IMMATÉRIEL

En 2003, lorsqu’éclate le 1er grand mouvement des intermittents, qu’Avignon est annulé, et avec lui d’autres festivals d’importance, et que les édiles locaux se lamentent de la perte économique qu’engendre l’annulation, des conseillers du ministère de la Culture, des directeurs d’action culturelle, des chercheurs, des observatoires, se disent qu’il est peut-être temps d’affirmer publiquement que l’art et la culture ne sont pas seulement des émotions et des rêves, mais aussi des réalités économiques et sociales. La crise de 2003 contient tous les ingrédients nécessaires à ce tournant : les intermittents révèlent leurs conditions d’existence, et derrière les saltimbanques apparaissent des « ménages », comme dit l’INSEE, des salariés, qui ont des enfants, des maisons, des crédits, qui consomment et épargnent. Et un festival, ce n’est pas seulement un grand moment de fête et d’émotion, ce sont aussi des chiffres d’affaires pour les commerces et l’hôtellerie, des rentrées fiscales, des retours sur investissement.
Ce petit groupe d’intellectuels et de fonctionnaires, plutôt orienté à gauche, voit dans la révélation du poids économique de la culture le levier pour légitimer un investissement public qui commence à montrer ses limites. Il y aura là, pêle-mêle, des Directeurs régionaux de l’Action Culturelle (dont celui du Languedoc-Roussillon de l’époque), des hauts fonctionnaires du ministère, des observatoires régionaux de la culture (en Lorraine, en Paca, en Languedoc-Roussillon, …), une poignée d’universitaires et de consultants. Leur ambition ? Objectiver. Trouver les méthodes susceptibles de mesurer le poids du secteur culturel comme on mesurerait un autre secteur, tout en conservant la spécificité, l’inquantifiable, l’immatériel.
Sur le terrain, ces pionniers vont d’abord souffrir de l’hostilité d’un milieu culturel et artistique qui refuse l’argument économique, ou qui, plutôt, craint d’y être réduit, ou de faire les frais de la révélation. Et, de l’autre côté, de l’indifférence des pouvoirs locaux, qui ne voyaient pas l’intérêt de dépenser de l’argent dans des études qui, de leur point de vue, coûtent toujours trop cher. Malgré cette double hostilité, l’idée a fait son chemin. Pour maintenir l’intérêt public à financer la culture, mais également pour sortir les « entreprises » artistiques et culturelles de leur ghetto financier, et qu’elles soient aussi considérées comme des entreprises artisanales, et aidées à ce titre, sur les crédits « communs » d’aides économiques.

FESTIVALS CHERCHENT ÉVALUATEURS

Mais les premiers à bénéficier de ce nouveau regard économique ont bien entendu été les festivals. Là, l’impact est direct. Le nombre de nuitées dans les hôtels et les campings, le nombre de couverts dans les restaurants, tout ça se voit, doigt mouillé ou pas. Mais on pouvait aller plus loin. Regarder les dépenses du festival, les emplois générés directement, et mettre ça en regard du soutien public.
Alors les festivals ont couru après la mesure. « Dites-moi combien je rapporte ! » est devenu leur leitmotiv. Les Vieilles Charrues avaient lancé l’offensive dès l’édition 2001. C’est leur banque et sponsor, le Crédit Agricole, qui a financé la première étude d’impact économique du festival musical du centre de la Bretagne, pour la dixième édition. La méthodologie de l’étude est encore sommaire : dépenses directes du festival, retraits aux distributeurs pendant l’édition, dépenses des festivaliers. L’objectif est de montrer que le festival rapporte d’abord à la Bretagne, afin d’en pérenniser les financements, publics et privés.
Rapidement, les universitaires et les consultants s’en sont mêlés. Les premiers ont théorisé la mesure, les seconds ont, pour la plupart, tenté de vendre une méthodologie prête à l’emploi. Si, globalement, il s’agit de regarder les dépenses en regard des recettes, et d’estimer les dépenses des spectateurs, les méthodologies se sont rapidement complexifiées. Il y eut d’abord la grande querelle sur la catégorie des spectateurs à regarder. Chez les Canadiens, pionniers des études de retombées économiques de la culture, on ne regarde que les « visiteurs générateurs d’impact économique », c’est-à-dire ceux qui viennent de loin et qui sont venus exprès. Pourquoi ? Parce que les modèles micro-économiques qu’ils moulinent leur font dire que le spectateur du cru ne « génère » aucun impact supplémentaire, et que celui qui vient par hasard aurait dépensé son argent autrement.
Forcément, tout ça n’est que de la dépense qu’on fait déplacer d’un territoire à l’autre, tout dépend donc de l’échelle à laquelle on le voit. Lorsque plusieurs centaines de britanniques descendent à Sète pour le WorldWide, à l’échelle de l’Europe, ça ne crée aucune richesse. Et le Sétois qui est resté pour se trémousser sur le mole au lieu de partir se balader dans l’arrière-pays, on ne le compte pas comme « générateur d’impact » ? Et celui qui fuit parce qu’il y a trop de bruit, on le compte comme « impact négatif » ? Ben non, parce qu’on n’arrive pas à le compter. Comme on n’arrive pas non plus à compter celui qui profite de l’événement pour louer son appart au black.

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Et on ne parle pas de tous ces effets environnementaux que les écolos voudraient nous faire rentrer dans les coûts. Comme si il fallait imputer au festival de Cannes (le plus gros impact économique, avec une estimation à 70 millions d’euros pour 22 millions de budget) la gestion des déchets que nous raconte le documentaire Super Trash de Martin Esposito. Bref, tout ça n’est pas facile. Alors des petits malins ont décidé de faire des cotes moyennes, bien enroulées dans des méthodologies faciles (entendez : pas chères) à mettre en œuvre, et de montrer les effets de levier, parce que finalement, hein, c’est tout ce qui compte. On estime, donc, ce qu’on peut. Tant pis pour ce qu’on ne peut pas. Et ensuite, on rapporte tout ça au soutien public, puisque le l’essentiel est de garder les subventions. Qu’importe si on a pas tout compté, qu’importe si tout ça n’est quasiment qu’estimations. L’important, c’est de pouvoir COM-MU-NI-QUER !
Et c’est comme ça qu’on se retrouve avec le 1€ qui en génère 9€62. C’est précis, 9,62. Ça fait sérieux, les centimes après la virgule. Y’a que ces idiots de sociologues et de statisticiens qui savent que plus une moyenne est précise, et plus elle a de chances d’être fausse. Alors, allons-y pour les centimes. Et la formule magique est reprise comme un mantra, à tous les bouts du territoire. « tu mets 1€, tu as entre 6 et 10€ de retombées économiques sur le territoire ». La formule est bien faite. On peut rapidement s’imaginer que 6€ c’est pour les petits, 10€ c’est pour les grands festivals. Et que, bien sûr, on est d’accord avec la base de la formule magique : c’est grâce à l’argent public que l’argent privé vient boucler le budget. Jamais l’inverse, malheureux ! Le levier, c’est l’argent public. D’ailleurs c’est automatique, le public met 1€ dans un festival, le festival récupère 1€ de financement privé, mantra garanti.
Le plus drôle dans cette histoire, c’est qu’on ne sait pas qui la croit. Pas un investisseur privé sérieux. Si on pouvait miser 1 pour recevoir 7 ou 10, on serait dans un taux de rentabilité qui voisinerait avec celui des bonnes bulles boursières. Ça attirerait l’investisseur… Quant à la théorie du levier, la plupart des festivals savent bien que c’est l’inverse : c’est parce qu’ils ont eu au départ l’énergie et les partenaires, et que ça a marché, que le financement public est arrivé. L’effet de levier appartient à celui qui prend les risques. Et à ce jeu-là, c’est rarement le public qui commence.

ET QUI MESURE LES EFFETS PERVERS ?

Mais « l’impact économique » vogue et fleurit. Avec d’énormes dégâts collatéraux. D’abord, le tri dans les festivals. Le tout petit, dont l’ambition est de faire vivre le territoire rural, est forcément moins impressionnant que les millions invoqués par le gros. La concentration des financements sur les grosses machines est aujourd’hui malheureusement tendance. Plus tendance encore, la concentration des finances publiques sur les festivals au détriment des crédits de soutien à la création. Le festival, ça rapporte. Le financement de la création, c’est un peu un puits sans fond, non ? C’est ainsi que le maire de Chalon-sur-Saône veut bien garder Chalon dans la Rue, le festival, mais se passerait volontiers d’avoir à financer l’outil de production, l’Abattoir, centre national des Arts de la Rue et de l’Espace Public. Il n’est pas le seul. Car si l’inculture économique permet de ne pas se rendre compte que la formule magique est faussée, elle permet aussi de ne pas savoir que sans investissement, il n’y a pas de retombées.
C’est ainsi que par la grâce de quelques formules magiques, la culture se convertit à l’économie sans acquérir la moindre culture économique. Les charlatans ont de beaux jours devant eux. Et les artistes, des yeux pour pleurer.

Cet article est la version numérique, augmentée en liens, d’un papier paru dans le numéro #66 de ce petit bijou de presse culturelle qu’est le magazine Let’s Motiv.
Illustrations : Trafficage en règle d’un dessin de Roy Lichtenstein, qu’il avait lui même pompé sur un dessin de Ted Galindo, et illustration LM.

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